El Informe 17/2026, de 23 de julio, de la Comisión Consultiva de Contratación Pública de la Junta de Andalucía tiene como objeto, “Sobre determinadas cuestiones relacionadas con el condicionamiento del pago de los contratos de servicios de ingeniería de dirección de obra, asistencia técnica y coordinación de seguridad y salud al desarrollo de la ejecución del contrato de obras”.

Una asociación empresarial de ingenieros consultores se dirige a la Comisión para manifestar, “… la inconveniencia de condicionar el pago de los servicios de ingeniería de dirección de obra, asistencia técnica y coordinación de seguridad y salud al desarrollo de la ejecución del contrato principal de obras.

Las alegaciones de la asociación consultante son prolijas y creo que no han acertado a describir exactamente los perjuicios que una forma u otra de determinación del precio pueden provocar en la justa retribución del contratista de servicios de ingeniería de dirección de obra. En todo caso afirma la asociación que,

“Además de lo anterior, esta práctica (se refiere a fijar la retribución de los servicios de ingeniería a la dinámica de certificación de obra, merma gravemente la calidad de los servicios y de la propia obra a causa de la falta de abono del precio de los servicios durante los períodos de tiempo en los que la obra se encuentre paralizada. Y, en consecuencia, una menor calidad de los trabajos de ingeniería incide directamente en la calidad de la obra, objeto del contrato principal.

En el mismo sentido, ha de tenerse en cuenta que, en ocasiones, el contratista de las obras y la dirección facultativa o asistencia técnica de las mismas pueden tener intereses contrapuestos. Por ejemplo, el contratista de obras puede tener un especial interés en avanzar en la construcción para cumplir con los plazos previstos en el contrato, mientras que la Dirección Facultativa puede tener el interés de frenar la ejecución por no reunir las unidades de obra la calidad requerida desde un punto de vista material o geométrico.”

Es por ello que alinear las remuneraciones de las obras y los servicios de ingeniería puede ser contraproducente para la Administración, así como para la calidad de la obra y el servicio.”

Así, la asociación de consultores solicita a la Comisión Consultiva que, “se pronuncie sobre la necesidad de que en los Pliegos de estos contratos se determine el pago del precio conforme a las prestaciones efectivamente prestadas por el contratista en el marco del contrato de servicios de ingeniería.” 

La Comisión caracteriza el contrato complementario según la previsión del art. 29 de la LCSP responderá que, “Y en estos casos, podría decirse que es consustancial al carácter complementario o auxiliar del contrato de ingeniería de consulta, que el pago del precio de los mismos se acompase al desarrollo de la ejecución de la obra por lo que no puede este órgano consultivo concluir, tal como se solicita, que esta práctica sea inconveniente”, para concluir que, “Toda vez que una de las modalidades o sistemas de determinación del precio puede ser a tanto alzado conforme al artículo 309 de la LCSP, y partiendo de la auxiliaridad o complementariedad que es consustancial a los contratos de servicios de ingeniería complementarios a los de ejecución de obra, no puede considerarse inconveniente que el pago del precio de los mismos se acompase al desarrollo de la ejecución de la obra.”

Una federación estatal de asociaciones de consultoría e ingeniería ya había trasladado a la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado la problemática sobre la mejor determinación del precio en los contratos de referencia destacando que suele fijarse un precio alzado lo que provoca en los casos (frecuentes) de modificados del contrato de obras las labores de consultoría técnica se extienden a los trabajos del contrato de obras modificado sin mayor retribución para la ingeniería.

La consulta que realiza la federación es si sería posible fijar el precio por “unidades de prestación” sin determinar en el momento de formalizar el contrato, pero pagaderas según el desarrollo de las necesidades de la Administración de forma similar a como se prevé en la disposición adicional 33ª de la LCSP para los contratos de suministro de tracto sucesivo. 

Las reflexiones del informe 39/2024 de la Junta estatal reflejan el esfuerzo por entender y atender la problemática planteadas por el sector empresarial que realiza estos servicios técnicos. Dice partiendo de las previsiones del art 309 de la LCSP sobre las formas de determinación del precio en los contratos de servicios (referido a componentes de la prestación, unidades de ejecución o unidades de tiempo, o fijarse en un tanto alzado cuando no sea posible o conveniente su descomposición, o resultar de la aplicación de honorarios por tarifas o de una combinación de varias de estas modalidades):

“…cabe advertir dos cuestiones respecto a las consecuencias negativas que pudiera tener la utilización del sistema de precio a tanto alzado para el equilibrio patrimonial previsto en el contrato: primera, que el sistema de precio a tanto alzado no es el sistema único de determinación del precio en los contratos de servicios de dirección facultativa de obras, la asistencia técnica y la coordinación de seguridad y salud. Atendiendo a las características de la obra, cuya realización complementa, y del previsible ritmo de ejecución de los trabajos necesarios que se prevean en cada caso, el órgano de contratación podrá utilizar un sistema de retribución referido a componentes de la prestación, unidades de ejecución o unidades de tiempo, y solo “cuando no sea posible o conveniente su descomposición” acudir al sistema de tanto alzado, o utilizar una combinación de ambos, que permita realizar una retribución evitando las consecuencias que en el escrito se denuncian. Por otra parte, este sistema de retribución no resulta incompatible con los mecanismos que la LCSP ofrece para acomodar el objeto de estos contratos y su ritmo de su ejecución a las vicisitudes del contrato de obra principal, como la suspensión de su ejecución, la previsión de posibles prórrogas o la modificación contractual, cuya regulación prevé las correspondientes compensaciones para paliar los efectos perjudiciales que pudieran tener para la esfera jurídica del contratista. Con base a estas disposiciones, se pueden prevenir las correspondientes adaptaciones de los servicios a realizar y de la retribución correspondiente para responder de manera adecuada a las nuevas necesidades que plantea el contrato principal.”

Sin embargo, el informe 39/2024 concluye que el pago según necesidades de la Administración previsto en la DA 33ª de la LCSP debe entenderse extraordinario porque en los contratos de asistencia técnica no hay una indefinición inicial de las necesidades (destacado nuestro):

“…será posible determinar ab initio una previsión de las unidades de ejecución del contrato de servicios de dirección facultativa de obras, la asistencia técnica y la coordinación de seguridad y salud necesarias para su correcta ejecución, sin perjuicio de la posibilidad de prever variaciones atendiendo a las vicisitudes que el contrato principal de obras pueda sufrir. Por ello, es frecuente que se fije en estos contratos un sistema de retribución, atendiendo a las unidades de ejecución al amparo del artículo 309.1 de la LCSP, previendo su posible variación atendiendo a las modificaciones que puedan producirse en el contrato principal.”

Hay que destacar que también en el año 2024, la misma asociación ya se había dirigido  a la Comisión Consultiva con una solicitud más precisa que lo hará en el 2026: “En cuanto al objeto de la presente consulta es determinar la inviabilidad de utilizar el llamado sistema de precio cerrado en los contratos públicos de servicios de ingeniería complementarios a las obras, y la conveniencia de determinar el precio en base a la previsión contenida en la Disposición adicional trigésima tercera de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, “LCSP”).

El Informe 9/2024 de la Comisión se esfuerza por atender la problemática y recuerda que,

“Por lo demás, debe tenerse en cuenta que la legislación de contratos cuenta con instrumentos a través de los cuales pueden paliarse los desequilibrios que para la honesta equivalencia de las prestaciones pueden producirse en el contrato de servicios auxiliar retribuido a tanto alzado, como consecuencia de las vicisitudes que afectan a la obra. Así, a título de ejemplo y solo dejándolos apuntados toda vez que esta cuestión no es objeto de la consulta:

- La posible suspensión del contrato auxiliar en caso de suspensión del contrato principal, en los términos regulados en el artículo 208 de la LCSP, y con las consecuencias que en el mismo se establecen en términos de posibilidad de abonar una indemnización por los perjuicios efectivamente sufridos a causa de la suspensión con el alcance y límites que el precepto establece.

- La posibilidad de contemplar la prórroga del contrato auxiliar si se amplía el plazo de ejecución de la obra. La prórroga -toda vez que conforme a lo dispuesto en el artículo 29 de la LCSP exige para que se puede articular, que las características del contrato se mantengan inalteradas- dará lugar a una remuneración igual a la establecida en el periodo inicial.

- La posible modificación, con los requisitos, límites, condiciones y procedimiento establecidos en los artículos 203 y siguientes de la LCSP, si durante la vigencia inicial del contrato complementario o sus posibles prórrogas, y como consecuencia de incidencias acaecidas en la ejecución de la obra, se produce una alteración sustancial en las condiciones del contrato o si fuese necesario que el mismo se ejecutase en forma distinta a la pactada.”

En ese esfuerzo de la Comisión llega a admitir la aplicación de la DA 33ª de la LCSP, en una interpretación algo más flexible y “generosa” que hará la JCCPE (el destacado es nuestro):

"Y un mecanismo adecuado para conjurar este efecto indeseado podría ser -siempre que las características y configuración de los contratos que han de complementarse lo permitan- establecer el precio del contrato complementario fijando componentes de la prestación, unidades de ejecución o de tiempo y estableciendo precios para dichas unidades.

Si el número de prestaciones unitarias que se van a demandar no puede determinarse al momento de la celebración del contrato, lo cual no es infrecuente atendiendo a la alta variabilidad tanto de la duración como de la ejecución a la que se ven sometidos los contratos de obra por las razones ya estudiadas, podría ser adecuada la previsión en los pliegos de la aplicación del régimen de los denominados contratos de suministro y servicio en función de necesidades, recogido en la disposición adicional trigésima tercera de la LCSP….”

Las referencias que he hecho a los dos informes de la Comisión Consultiva y al de la JCCPE ponen de manifiesto que establecer un precio en los contratos de ingeniería para asistencia técnica en la ejecución del contrato de obras, controles de calidad, protocolos de seguridad e higiene, etc. no es cuestión fácil siendo como son contratos independientes en términos jurídicos del contrato de obra, pero condicionados por su naturaleza de contrato complementario al ritmo y obra ejecutada.

Mi consideración final no es aportar un criterio diferente a los que se han referido. Creo que desde la norma no se puede abordar el problema. Se requiere un conocimiento técnico de este tipo de contrato, sus características prestacionales y su dinámica junto al contrato de obra. No tengo esos conocimientos. 

Sin embargo, sí considero oportuno destacar, una vez más, la falta de una gobernanza de la contratación pública que no se fundamente exclusivamente en el formalismo jurídico, sino que atienda, integre y oriente las problemáticas propias de los contratos específicos sectoriales.

La colaboración público-privada no contractual tiene muchas expresiones. Una de ellas sería constituir sistemas estables y públicos de diálogo que pongan en contacto a las Administraciones contratantes y a los sectores empresariales junto con usuarios en los mercados provisores y en dichos foros se realizara en un diálogo respetuoso con los intereses de las diferentes partes y sin posturas canónicas sobre quién es el imbuido en defender el “interés general” y en quién solo defiende intereses privados espurios, se realice una trabajo de análisis para encontrar soluciones de consenso que se documenten en propuestas escritas que constituyan modelos orientadores de contratación con propuestas de cláusulas o criterios de actuación.

En España, no se ha previsto una “gobernanza” de la ejecución de la ley de contratos públicos y es sabido que de la letra de la ley a la realidad práctica surgen siempre singularidades que necesitan de foros en los que se dialogue en mercados específicos entre todas las partes implicadas e interesadas.

No es un dialogo jurídico, aunque también, sino para la solución de problemas reales a los que no alcanza el derecho en su expresión normativa.

Estudiar las características específicas del trabajo de las ingenierías complementarias a la dirección y ejecución de las obras, las unidades específicas de ejecución que pueden caracterizar el trabajo cualitativo al margen del porcentaje de ejecución de unidades de obra, las opciones cuando el contrato de obra se modifica…todo ello con aportaciones técnicas y propuestas.

De la misma forma que hay Consejos Económicos y Sociales para el diálogo entre las organizaciones implicadas en el mundo laboral y la economía, deberían constituirse Foros de Contratación Pública con sus correspondientes Secciones para mercados específicos, cuya finalidad fuera la orientación a las partes contratantes para el abordaje de problemáticas para las que el derecho no puede dar una respuesta adecuada desde el formalismo y la rigidez.

Actualmente el dialogo entre las partes “contratantes” es informal y no siempre limpio. Desde los palcos, los restaurantes, o mediante lobbies evidentemente se “negocia” la problemática de la ejecución de los contratos públicos. Pero el resultado es más atender determinados intereses empresariales que la solución transparente y válida para todas las empresas de un sector concreto del mercado. Y esto vale para las consultorías complementarias en la ejecución del contrato público, los servicios sociales, los contratos con alto contenido tecnológico etc.

La “participación” empresarial mediante vocalías en las Juntas Consultivas, Comisiones de Clasificación Empresarial y otros órganos es una caricatura de lo que aquí se plantea.

Seguramente las empresas consultoras han leído los informes debidamente emitidos y se han quedado igual de insatisfechas. No hay mecanismo adecuado para estudiar estos problemas, encontrar alternativas y, adoptados unos acuerdos, trasladarlos a todos los agentes implicados tanto en las administraciones públicas como en los operadores económicos.

Puede accederse al texto íntegro del informe 17/2026 aquí.